（一）从环境保护宏观形势看，浦东环境保护总体将进入“优化发展”新阶段，机遇与挑战并存。
国际层面，全球低碳发展和绿色发展的呼声越来越高，为应对全球气候变化，发展低碳经济、实施绿色新政成为国际潮流，“绿色壁垒”贸易保护开始抬头。世博后，国际社会对浦东生态环境将越来越关注，对浦东的环境管理和环境质量提出了更高的要求。
国家层面，将把环境保护放在更加突出的战略位置。“十二五”期间，国家将继续推进生态文明，建设和实施节能减排战略，并把相关要求作为约束性指标纳入国家“十二五”及中长期规划，污染减排和低碳发展将是进一步推进产业结构调整、促进经济增长方式转变的重要抓手和突破口。要更好地发挥浦东在上海加快推进“四个率先”中的示范带动作用，而率先转变经济发展方式是当务之急。
上海层面，将把环境保护作为提高发展质量和效益的重要举措。“十二五”是上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期，上海将坚持“创新驱动、转型发展”的道路。这就要求浦东进一步率先强化环境保护，加快转变经济增长方式，进一步提升发展质量，走可持续发展道路。
浦东层面，以南汇区划入浦东新区为标志，浦东开发开放进入二次创业新阶段。到2020年，浦东要基本建成科学发展先行区、“四个中心”核心区、综合改革试验区、开放和谐生态区。这就要求环保工作按照“建设生态文明，建成低碳、健康、宜居的资源节约型、环境友好型城区”的发展要求，加大力度推进生态环保建设，采用浓度、总量、质量相结合的综合控制强化污染减排，进一步提升环境质量，率先加快转变经济增长方式，增强国际竞争力。
社会层面，市民环境保护的意识越来越强。随着经济社会发展和生活水平的不断提高，市民对周边环境的变化越来越敏感，对改善生态环境的诉求越来越多、主动参与环境保护的意识越来越强，环保工作的任务将更加艰巨，难度越来越大。因此，强调全社会共同参与将成为环境保护的重要途径。
（二）从浦东“二次创业”的发展要求看，浦东人口和经济社会发展对环境保护构成的压力越来越大，环境保护形势依然严峻。
污染减排将继续面临人口增长和经济发展带来的巨大压力。“十二五”期间，浦东人口、经济将持续增长，预计到“十二五”期末常住人口将超过550万人，经济规模超过8000亿元，由此带来的环境压力将进一步增加。同时，“十一五”浦东污染减排任务完成后，工程减排的空间已相当有限，减排压力越来越大，单靠末端治理难以从根本上解决由结构性、布局性的污染矛盾和工农业生产方式、社会消费模式引发的环境问题，必须更加注重结构减排、管理减排，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段推动生产和生活方式转变将成为环境保护的重要策略。
城市化进程对浦东环境保护提出了新挑战。“十二五”期间，随着城市化程度的提高，机动车污染、噪声扰民、生态系统受损等问题仍将困扰城市发展；随着南片地区的大发展，人口、工业等将延续向郊区转移的趋势，部分地区外来人口的比重也将持续上升，郊区和农村将承受更大的污染负荷，由此引起的环境基础设施滞后于经济发展和布局性的厂群矛盾更加突出，将使环境保护压力进一步加大。同时，随着居民消费结构的升级，对汽车、家电和电子产品等资源环境消耗性产品的需求进一步增加，汽车尾气、报废汽车和轮胎、废旧家用电器等污染也会进一步上升。
（三）从污染趋势看，复合型和区域性的污染特征将更加明显，解决的难度越来越大。
随着环保工作的深入和多种污染的累积，环境问题将变得更加复杂：污染排放从工业和生活为主向工业、农业、生活并重转变；污染类型从常规单因子污染向多因子复合型污染和环境风险转变；污染范围上将继续从点到面，从城区向郊区农村延伸。
一是多因子复合型污染将成为影响环境质量的主要因素。
随着传统污染问题的逐步缓解，由二氧化硫和氮氧化物污染造成的酸雨问题，由细颗粒、挥发性有机物和氮氧化物引起的城市灰霾和臭氧超标，以及由氮磷污染造成的水体富营养化等复合型污染问题将继续对区域环境质量提高构成较大压力。同时，重金属、持久性污染物和环境激素等影响人体健康安全的新型环境问题将进一步显现。
二是非点源污染将成为水环境污染的主要来源。
近年来，随着市政污水处理厂截污管网建设等水环境治理措施的实施，工业废水和城镇生活污水纳管率逐年提高，以城市径流和农业面源为代表的非点源污染已经成为浦东新区地表水环境污染的主要贡献来源。传统的末端治理模式日见不适，需要采用浓度、总量、质量相结合的综合控制的手段来面对新的环境问题。
二、生态环保及减排“十二五”规划编制总则
（一）指导思想
以“宜居、低碳、和谐”为核心，以消减总量、提高质量、防范风险、优化发展为着力点，大力发展循环经济和低碳经济，推行生态文明，改善生态环境，培育生态文化，促进经济发展方式和发展模式的转变，实现人与自然的和谐发展。
（二）基本原则
1、生态优先，协调发展：构筑生态安全格局，推进生态城区建设和生态文明发展；
2、节能减排，控制污染：加快经济结构调整，发展低碳产业，控制特征污染物排放；
3、以人为本，关注民生：解决与民生相关的突出环境问题，防范环境风险，促进社会和谐；
4、城乡一体，网格管理：环境管理由城市为主转向城乡并重，建立和健全三级管理网络及全社会共同参与的环境保护机制；
5、提升能力，强化监管：以管理电子化、监测自动化、监察现代化为发展方向，着力提升环境管理能力。
（三）总体目标
根据全市环境保护和环境建设的总体目标，结合本区国民经济和社会发展“十二五”规划纲要，围绕把浦东新区建设成为“具生机和活力的、人与自然和谐的、可持续发展的生态文明示范城区”，促进环境质量改善，削减主要污染物排放总量，保障环境安全，本区环境保护“十二五”规划的总体目标确定如下：
表2-1 “十二五”规划指标体系的现状与规划目标
| 类别 | 序号 | 名称 | 2010 年 | 2015 年 | 说明 |
| 环境 质量 | 1 | 空气环境质量 | 二级 | 二级 | 约束性（生态区指标） |
| 2 | 环境空气质量优良率 | 92.6% | >90% | 预期性（上海市指标） | |
| 3 | 噪声环境质量 | 达到功能区标准 | 达到功能区标准 | 约束性（生态区指标） | |
| 4 | 水环境质量 | 劣Ⅴ类 | 达到功能区标准 | 约束性（生态区指标） | |
| 5 | 集中式饮用水源水质达标率 | 20% | 100% | 约束性（生态区指标） | |
| 污染 减排 | 6 | 化学需氧量排放总量削减率 | 3081.4吨 | 2773.2吨（10%） | 约束性（上海市指标） |
| 7 | 氨氮排放总量削减率 | 699.9吨 | 629.9吨（10%） | 约束性（上海市指标） | |
| 8 | 二氧化硫排放总量削减率 | 12148.8吨 | 7152.3吨（41%） | 约束性（上海市指标） | |
| 9 | 氮氧化物排放总量削减率 | 4711吨 | 4711吨（持平） | 约束性（上海市指标） | |
| 环境 安全 | 10 | 城市污水集中处理率 | 85.1/69% | ≥85% | 约束性（生态区指标） |
| 11 | 工业用水重复率 | 79.50% | ≥80% | 约束性（生态区指标） | |
| 12 | 污水处理厂污泥处理率 | —— | ≥85% | 约束性（上海市指标） | |
| 13 | 人均生活垃圾处理量减量率 | —— | 25% | 预期性（新区要求） | |
| 14 | 生活垃圾无害化处理率 | 95% | 100% | 约束性（新区要求） | |
| 15 | 医疗废物集中处置率 | 100% | 100% | 约束性（上海市指标） | |
| 16 | 危险废物无害化处置率 | 100% | 100% | 约束性（上海市指标） | |
| 17 | 工业固体废物处置利用率 | 93.88% | ≥90% | 约束性（生态区指标） | |
| 18 | 环保重点监管工业企业污染物排放稳定达标率 | 97% | >95% | 约束性（上海市指标） | |
| 19 | 农田秸秆资源化综合利用率 | 83.5% | ≥95% | 预期性（上海市指标） | |
| 20 | 农业地区农村村庄改造率 | 30% | ≥40% | 预期性（上海市指标） | |
| 21 | 建成区绿化覆盖率 | 35.3% | ≥36% | 约束性（新区要求） | |
| 22 | 森林覆盖率 | 12.71% | ≥15% | 约束性（生态区指标） | |
| 23 | 机动车环保检测覆盖率 | —— | ≥80% | 约束性（上海市指标） | |
| 优化 发展 | 24 | 化学需氧量（COD）排放强度 | 2.42 | ＜4.0千克/万元（GDP） | 约束性（生态区指标） |
| 25 | 二氧化硫（SO 2 ）排放强度 | 2.36 | ＜5.0千克/万元（GDP） | 约束性（生态区指标） | |
| 26 | 单位工业增加值工业固体废物产生量 | 0.156 | ＜0.35吨/万元 | 预期性（上海市指标） | |
| 27 | 环境保护投资占GDP的比重 | 2.7% | 3.5% | 约束性（生态区指标） |
三、“十二五”期间生态环保及减排的主要任务
（一）推进生态城区建设，促进人与自然和谐
1、明确生态功能分区，协调生态经济发展将浦东 新区划分为河口沙洲湿地保育区、中部及沿海基本农田和湿地维护区、东部和中部城市发展生态建设区等三大生态功能区。通过综合考虑区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将浦东新区划为禁止开发、限制开发、优化发展和重点开发四种生态经济区。未来生态保护和建设应遵循“整体协调，有所差异”的基本原则，着重提高区域内部间，特别是南、北交界区域的生态连通性、在快速城市化进程中，有效保护自然生态系统，并充分运用资源和政策优势，丰富和完善浦东新区的大生态体系。
2、推进和谐生态文化，深化绿色示范创建
持续深入地开展生态型政府、环保生态镇、环保生态村、绿色家庭、绿色学校、绿色宾馆、绿色饭店、绿色医院、国家环境友好企业和绿色社区、安静小区等绿色细胞创建活动，坚恃高起点、高标准，从广度、深度和力度上，不断拓展创建的范围和覆盖面。
3、发展低碳生态产业，建设环境友好城市
以低碳先进制造、绿色服务业、特色农业建设为三大主线，通过工业生态化、低碳化改造，服务业绿色化转变，农业现代化、高端化建设推进浦东产业结构低碳化，为发展低碳经济奠定产业发展基础。
4、以创建生态工业园区为抓手，推进工业园区生态化
以创建国家级生态工业园区为契机，以国家级开发区生态工业园区建设为引领，逐步推进市级开发区生态工业园区建设，推进区域生态化，支撑生态城建设。在完成金桥和张江两个生态工业园创建的基础上，至2015年争取再完成外高桥、临港等生态工业园区创建。
（二）加强环境保护，推进污染减排，解决突出环境问题
1、完善污水处理基础设施，实施村沟宅河的综合整治，基本消除河道黑臭现象。加强生态护岸、景观河道湖泊等工程建设。加强生物通道重建设，构建水域生物通道、陆域生物通道。建设具有生态修复功能的湖泊，完善生态修复机制。加快生活污水生物处置设施建设、生活污水化粪池建设、河道疏浚整治和污水纳管建设等四大工程。通过限期治理、健全在线监测等措施实现区水环境重点监管企业稳定达标。
2、通过低氮燃烧技术、清洁能源替代、在线监控、限期治理等措施实现区大气环境重点监管企业稳定达标。启动VOC排放控制治理工作。加强对老港生活垃圾填埋场、黎明垃圾填埋场以及美商生化处理厂臭气的监管和监测。继续开展城镇化地区饮食服务业整治，从严审批餐饮业新建项目。对超标排放油烟气、影响居民生活的餐饮单位，责令整改；对布局不合理、无法整改达标的餐饮单位，责令停业、关闭，重点解决餐饮油烟气扰民问题。
3、通过低噪音路面、绿化隔离带、设置隔声障壁，噪声达标区创建、建筑噪声控制等措施和方法严格控制噪声污染，确保声环境质量稳中有升。
4、推进结构减排、工程减排、管理减排和企业自主减排。通过产业结构调整，污染治理设施建设，污染排放标准控制达到污染物总量削减。以清洁生产为抓手，发展循环经济，推进节能减排。加强节能技术创新，推进传统低碳制造转型。完善节能管理和节能审计，推进节能服务行业发展，支持以重点园区、重点产业、重点企业为核心的制造过程能源消耗减量化。建立重点骨干企业环境行为制度，完善生产性企业环境诚信评价体系，增强提高企业环境行为自律意识，促进企业自主减排。
5、加强污染源头控制，严把新建项目准入关，优先发展低碳、清洁、资源使用效率高的新型产业。项目管理重点从浓度管理向总量、质量管理转移；从单纯的防护距离的判定标准向是否节能、节水等标准上倾斜。大力推进产业结构调整，依法淘汰“二高一资”的工艺技术，对工业园区以外的电镀、化工、制药、印染、热处理等不符合产业导向、污染严重的企业实施关停并转。
6、发展循环经济，建设静脉产业。将危险废物、医疗、科研废物处置纳入全市体系处置、推进生物医药产业废弃物综合利用和处理处置技术的研究和应用。开展电子废弃物专项收集及资源化体系建设，不断完善电子废弃物收集网络。充分利用各个工业园区内环境服务中心信息平台和便利的物流业，与园区内外静脉企业建立良好的合作关系，提高固废的资源化利用率。
7、坚持预防为主，防治结合，严格管理，安全第一的方针，实现辐射环境管理登记建档到位，依法监管到位，预警应急到位，使防治放射性污染与促进核能、核技术开发利用相协调；使合理控制电磁辐射污染与保障人民群众健康生活环境相协调。完善专业辐射环境监管机构及辐射环境监测设备，提高辐射环境管理能力；建立辐射源数据库，规范放射源的管理；采用联单制度，规范放射性物质的运输和处置，做到全过程跟踪，全过程监控，全过程管理。
（三）夯实能力保障，加强环保管理能力建设
深化环保行政管理“电子化”，推动和发展在线监测应用，加速环境监测“自动化”，普及和完善环境执法先进设备，实现环境监察“现代化”，创新环保管理新模式，提高环保政府部门管理的职能和透明度，提升环保社会服务的便捷和高效，增强环保业务管理的科学和有效。
1、贯彻专业与兼职、专管与协管、主管与分管“三结合”原则，健全环保工作管理网络。完善环保“三级网络”使环保管理重心“前置”、“下移”、延伸环保管理触角，从源头上强化发现机制，将环境污染问题消灭在萌芽状态。
2、实行环保网格化管理。完善环保监察管理部门的机构设置和人员配备，加强行政、执法能力，加强监察内部管理，提高环境监督执法装备水平，重点提高现场执法能力和应对突发性污染事件的能力，加强对生态环境的监督管理能力的建设。
3、深化环境监测能力建设，实现环境监测业务领域和监视指标“两个全覆盖”，同时提高饮用水源地水质分析、有机物监测、区域特征环境污染因子监测等方面的能力。
4、建立和完善高效的应急响应支持系统，以专业化的应急监测队伍，完备的环境风险源数据库，标准化的应急监测流程，现代化的应急监测设备，多学科的专家提供技术支撑为特点的政府、企业和社区多方参与的环境应急管理机制。
四、保障措施
（一）管理制度保障
1、完善领导责任制和目标考核制
实施环境质量领导责任制、环保目标责任制、进展情况的跟踪评估制、环保实绩考核体系、奖惩制。评优创先活动实行环境保护一票否决。
2、落实鼓励扶植和调整搬迁政策
制定推进建设生态区和生态文明示范区的相关鼓励政策。建立高能耗、高污染企业搬迁补偿或行业（或业务）转换基金，促进产业结构调整，淘汰高能耗、高污染产业。
3、因地制宜创新管理制度
（1）开展排污权交易试点。
在浦东新区开展排污权交易试点，充分发挥市场经济的作用，强化经济手段，弥补单纯依靠行政手段和法律手段控制环境污染的缺陷。
（2）建立生态补偿机制。
建立生态补偿机制相关办法，合理测算补偿标准，加强调查研究，开展生态补偿试点工作。落实公益林生态补偿指导意见。对老港垃圾填埋场、饮用水源地、工业企业限制区等区域探索生态补偿机制。
（3）建立新区的绿色核算体系。
建立新区的绿色核算体系，避免传统经济发展模式中以牺牲环境为代价换取短期和片面的经济利益，使经济发展成为一种保护环境的驱动力，从而改变在经济利益和环境利益间不断博弈、寻找平衡点的发展方式。
（4）积极推广专业规划环评。
将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等规划提出更为合理的战略安排，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。
（二）技术支撑保障
1、以重大项目带动科技创新体系
建立环境保护科技支撑体系，加强对水、大气、土壤、噪声、固体废物、农业面源等污染防治和环境管理机制体制的研究。如在噪声方面，加强对降噪建筑材料、隔声窗以及隔声降噪的建筑物如何与外界进行空气交换等方面进行研究。
2、建立和完善以环境科技为基础的科学决策机制
增强综合决策所需的机构安排和资源配备，形成一支先进的环境保护谋划略力量，建立以环境科技为基础的科学决策机制，建立专家参与管理决策机制。
（三）资金支持保障
环境保护和生态建设方面的投入要逐年增加，全社会环保投入要占当年GDP的3.5%以上。各开发区和镇，每年要将环境管理、生态建设资金纳入本级财政计划。充分发挥公共财政在环境保护和生态建设方面的引导作用。进一步发展“环境保护基金”和多元化投资机制，引导社会参与环境保护。积极探索国际筹资和民间资本参与环境保护和环境建设的有效途径。
（四）监督宣教保障
1、提高社会监督能力
实行环境质量公告和情况通报制度、环境保护有奖举报制度、企业环境信息公开制度和环保诚信制度、群众听证评价制度、公众环境满意度评价制度等提高社会监督能力。
2、普及公众宣传教育
打造社会参与平台，建设生态文明教育基地，培育企业社会责任，由政府、企业、中介、社会“四位一体”共同推进新区全民社会责任体系建设。
3、加强合作交流和队伍建设
加强国际合作与交流，积极引进国外资金、先进技术和管理理念，加强环境监测、监察等管理队伍的人员配备和经费保证，加强作风与能力建设，不断提高新区的环境保护和生态建设的能力和水平。（浦东新区人民政府）
